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宪法论文:初论地方立法权宪法规制

作者:2021-01-30 14:29阅读:文章来源:未知
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 摘要:党的十九大报告明白请求“增强宪法施行和监视,推进合宪性检查工作,维护宪法权威。”中央立法权确实认与施行,其直接价值诉求就是对中央行政权的限制和限制,从而强化基层自治,保证中央管理的合法律性、合宪性,最终保证公民权益的充沛完成。设区的市立法是中央立法的重要组成局部,在展开立法时特别需求梳理其法源根据,进而勘定中央立法权限、立法反复、区域法治壁垒、法制统一的边境,并经过树立完善中央立法备案检查、抵触判决、合宪性检查制度,保证中央立法权及其运作的合宪性。

 

  关键词:中央立法权;合宪性;立法规制;司法控制

 

  中图分类号:D9文献标志码:A文章编号:1004-3160(2018)01-0042-06

 

  中国特征社会主义建立进入了一个新时期,党的十九大报告明白请求“增强宪法施行和监视,推进合宪性检查工作,维护宪法权威。”在中央管理中,由于中央立法权的缺乏,红头文件成为管理的重要根据。十二届全国人大三次会议审议经过的《立法法》修正案,明白规则将中央立法权扩展到一切设区的市(将过去49个较大的市才享有的中央立法权扩展至全部284个设区的市)《立法法》的这一修正是推进依法治国的严重举措,给中央立法带来了新的应战和机遇。面对中央立法权的全面扩容,它的根本内涵、基本属性和价值诉求是什么?如何对其停止立法与司法的合宪性控制?这是法律共同体学人必需考虑和答复的问题。

 

  一、中央立法权及其价值诉求

 

  阐释宪法内涵、开展宪法是立法者的义务。《立法法》对中央立法权的扩张,是基于政治利益和目的的举措,是在宪法框架内对宪法的开展。作为中央和中央纵向分权之主要载体的中央立法权,首先需求厘清几个可能存在混杂的宪法语义上的概念。

 

  其一是“中央”的概念。在语义学上,中央是与全国相对而言,不管是古代还是近代,不管是联邦制国度还是单一制国度,不管是集权制还是分权制的国度,除了少数几个城市国度,没有必要划分行政区划外,绝大多数国度都划分为不同的行政区域。在大陆法系中,中央并非一个天文概念,而是一个法律实体,这个法律实体被称为公法人。公法人是为达成国度目的而由法律所创设的法人。[1]公法人包括公法社团、公法财团和公营造物三种,中央作为公法人是与国度相对应,由于国度也属于公法人。[2]21由于每个国度的政治构造、法律背景、历史文化的不同,中央在各个国度的称号也不尽相同。英国的中央称为县、市、区;美国的中央称为县、市、镇;法国的中央称为大区、省、市镇;日本将中央称为都、道、府、县。中国主要的中央政府称号,秦时为郡、县;唐时为府、州、县;元时为省、府、县;清随元制,中央政府为省、府、县、乡。中国当代中央,现行宪法规则省、县、乡。显然,当下我们所研讨的“设区的市”能否具有“中央”特征以及宪法位置,值得认真看待。①

 

  其二是“立法权”与“中央自治立法权”。立法权是国度制定、修正、废止和解释法律的权利。通常具有三个层面的涵义。②立法权是国度权利体系中最重要的、中心的权利。享有立法权是停止立法活动的前提。关于中央自治立法权而言,中央自治作为分权原理和民主准绳的直接分离与有认识的政制布置,其权利之行使载体必附着于中央自治团体。中央自治团体作为中央自治之主体,“有法律上之人格,离国度而独立”[2]34,且以自我担任的方式管理中央事务,因而,其必需享有最低水平的自我决议与自我构成的权限。中央自治权能借由中央立法权型塑,亦可借由中央法规的规制表现其他权能的内容,中央立法权实为中央自治中心范畴之中心。[3]换言之,中央立法权实质实为一种“构成权”,为中央居民直接或间接经由代议机关而为政治意志的展示,且中央立法权由中央自主决议,是中央自治制度保证最重要、最直接的层次。中央自治由于有中央立法权始为完好,中央立法权是中央自治的同位语。[4]中央立法权的取得根据在于中央自治,中央自治立法权作为中央自治权的中心内容,施行中央自治的中央政府普通来说当然具有中央立法权。[5]173在注重中央自治传统的联邦制国度或某些单一国度中,其中央自治团体享有的立法权限可称之为中央自治立法权,而在中央集权的单一制国度中,即使由于理想的需求存在一定水平的中央自治(如我国的城镇居民自治、村民自治、民族区域自治、特别行政区自治等[5]308),其处置中央与中央的关系的落脚点与前提却仍然是中央的集中统一指导,“为保证统一的场面,我们强调集中和控制多一些,强调民主和自治少一些。”[6]

 

  在中央立法中,中央立法权具有本身的价值诉求。在中央管理中,中央立法被视为是一种重要的管理方式,经过中央立法权的行使,关于制度的修正、废止以及补充和完善,以及对行政机关权利的标准和约束,推进中央管理的法治化,无疑大有裨益。人大没有立法权,中央管理必然会高度行政化,以至能够说,中央人大没有立法权,行政权利就少了一种限制的力气。赋予中央立法权,让民众有更多的时机参与政府决策,能够有效地限制滥用权利的行政部门;让中央在城市管理中有更多的自主权、减少不用要的程序设置;鼓舞中央运用法治思想和法治方式经由立法手腕完成中央管理现代化。质言之,中央立法权确实认与施行,其直接价值诉求就是对中央行政权的限制和限制,保证中央管理的合法律性、合宪性,最终保证公民权益的充沛完成。

 

  二、中央立法权的立法边境

 

  作为中央自治权的中央立法权,在我国曾经历了30多年的迂回进程,在立法质量和效果、立法体制机制建立等方面获得了宏大的成就,也存在一些问题。①设区的市立法是中央立法的重要组成局部,在展开立法时特别需求梳理其《宪法》《立法法》及其《中央组织法》等主要法源根据,留意处理目前中央立法存在的共性问题以及新形势下可能呈现的潜在问题,为扩容后中央立法权的顺利施行未雨绸缪。中央立法权的法源包括:(1)宪法,我国中央立法权从无到有,从被撤销到恢复,其直接缘由之一就是中央立法权所赖以存在的法律根据发作了变化,现行宪法对中央立法权确认的法源根据包括:“一切权利属于人民”条款(《宪法》第2条第1、2款)“中央和中央国度机构职权划分”条款(《宪法》第3条第4款)“中央性法规备案”条款(《宪法》第100条)“自治机关行使自治权”条款(《宪法》第115条)“民族自治中央制定自治条例和单行条例”条款(《宪法》第116條)(2)立法法,依据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修正〈中华人民共和国立法法〉的决议》第72条、82条,明白了关于中央立法权的规则。①以及第74条和75条分别明白了经济特区和民族自治中央立法条款。②(3)中央组织法,依据2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议《关于修正〈中华人民共和国中央各级人民代表大会和中央各级人民政府组织法〉的决议》,明白了中央立法权的相关规则。③

 

  新《立法法》和《中央组织法》依据宪法开展趋向和社会开展的需求停止了修正,但扩展中央立法权后的制度理论,却面临着诸多的限制,主要表如今:1.立法权限的边境。立法权限是立法体制的中心内容,对设区的市的立法权限的划分表现了正面清单的划分形式。④对设区市的中央立法权,主要触及可由城市自主处理的城市建立、规划和管理等事务,此外还触及到上位法规,如中央政府规章、省中央性法规的权限划分。因而,对设区的市的立法权限边境的精确了解和把握是设区的市展开中央立法首要研讨和处理的问题。2.立法反复的边境。在中央立法中,表现中央立法的特征是一个根本准绳,这就请求在立法中应当立足于中央实践,坚持问题导向,盘绕中央经济社会开展对立法工作的实践需求,制定具有针对性、可操作性的法规。3.区域法治壁垒的边境。立法权作为一种公权利,相对行政权和司法权而言,立法权利被滥用的危害尤甚。设区的市取得立法权,就意味着中央自主性的加强,中央意志更容易经过法律手腕得以贯彻和执行,从而招致中央立法权的异化,形成中央维护主义和区域法治壁垒,需求特别惹起注重。4.法制统一的边境。在同一省级行政区划内,对同一事项立法规则不分歧的现象将可能明显增加,也可能容易呈现与上位法抵触以及进犯公民根本权益的状况,中央维护主义和中央利益法制化的问题会愈加显现,此外,假如在审讯中依据大量表现中央特征的中央性法规判别行为的合法性,将不可防止地使司法裁判呈现中央化的倾向,给法制统一带来新的应战。

 

  三、中央立法权的司法控制

 

  包括中央立法权在内的立法权是国度公权利的一局部,同样需求对其加以限制。而对其停止司法控制,或许域外的经历可供我们自创。9.11事情后,美國发起“反恐战争”,使得国会立法和总统命令构成的二元反恐机制严重要挟到三权分立的制衡格局以及根本权益的保证肉体。在美国,最高法院的违宪检查及宪法监视是国度权利均衡机制的重要守护者。2001年以来,最高法院关于反恐案件的审讯使得违宪的反恐立法及反恐措施得到修正,国度政策得以回归正常宪法次序。[7]第二次世界大战后,德国为摆脱纳粹主义的阴影创建了新的宪法体制,对国度立法、行政以及司法机关规则许多义务以优先保证公民的根本权益。《根本法》所构成的深沉宪法本源,一方面使得政府在制定反恐法时受限颇多,只能经过修正现有法律来惩治恐惧主义立功,从而对反恐法停止有效的立法控制;另一方面经过联邦宪法法院和普通法院对反恐案件的判决,否认违宪立法并保证立功分子在法院中的根本权益,从而对反恐法停止严厉的司法控制。[8]面对反恐这样的典型事情,美德两国都能把立法的激动控制在宪法的框架之内,更何况普通立法以至中央立法。因而,美德两国宪法体制对反恐立法的合宪性控制特别是司法控制值得我们学习和自创。

 

  比拟而言,我国对立法权的合宪性规制就显得不够而愈加亟待增强。新《立法法》修正前,较大的市的中央立法权运作中尚存在不少的问题,扩容后的中央立法权,更需求严厉司法控制。详细而言能够从以下几个方面动手。一是树立中央立法合宪性检查制度党的十九大报告立足新时期“法治中国”建立目的,针对目前立法特别是中央立法开展的现状和存在的问题,明白请求“增强宪法施行和监视,推进合宪性检查工作,维护宪法权威。”合宪性检查①作用在于保证宪法的施行、维护宪法权威、保证公民权益与自在。世界上大多数国度都先后树立了违宪检查制度。我国的中央立法抵触现象相当突出,十八届四中全会公报提出健全宪法施行和监视制度,完善全国人大及其常委会宪法监视制度,健全宪法解释程序机制。宪法第67条赋予了全国人大常委会担任解释宪法、监视宪法的施行这一职责,过去这一条文没有构成一个具有可操作性的机制,宪法第67条可能被激活,全国人大及其常委会有望成立一个特地机构——宪法委员会担任监视宪法施行,经由司法控制以保证中央立法的合宪性。十九大报告明白成立“中央全面依法治国指导小组”,增强对法治中国建立的统一指导,我们有理由置信在合宪性检查方面,无论是组织构架还是机制保证上一定会有更大的变革和推进。二是完善中央立法备案检查制度。目前我国现行立法监视中的备案和撤销,缺乏细化程序而处于“休眠”状态。②新《立法法》将第五章的章名由原来的“适用与备案”改为“适用与备案检查”,增强了备案检查规则,完善了检查处置程序和倡议意见反应机制;对常务委员会工作机构在备案检查中的职责也作出规则。新《立法法》第九十八条对中央立法备案检查制度进一步停止了完善。三是树立中央立法抵触判决制度。对任何一个国度而言,虽然都试图树立良好的机制以预防和化解法律之间的抵触,但法律抵触依然是难以逃避的客观事实。目前我国宪法所确立的法律抵触处理途径主要是经过各级人民代表大会及其常务委员会职权功用的完成。①显然,这一根本途径依然依赖于立法机关自身的“监视功用”,短少立法者之外的判决途径。在中央集中统一指导下,思索设立法律抵触判决机构,确保中央立法在宪法框架内,详细而言,能够设立“法律统一委员会”作为法律抵触判决机构。

 

  作者:张清

 

   参考文献: 

  [1] 张正修.中央制度法理论与适用(一)[M].台北:学林文化事业有限公司,2003:12. 

  [2]王崟屾.中央立法权之研讨——基于纵向分权所停止的解读[M].杭州:浙江工商大学出版社,2014. 

  [3] 林文清.中央自治与中央立法权[M].台北:扬智文化事业股份有限公司,2004:46. 

  [4] 黄锦堂.中央制度法根本问题之研讨[M].台北:瀚芦图书出版有限公司,2000:164. 

  [5] 田芳.中央自治法律制度研讨[M].北京:法律出版社,2008. 

  [6] 谢玉华,何包钢.自治、中央分权和中央维护[J].社会主义研讨,2010(2):94-99. 

  [7] 刘文欢.美国反恐立法的合宪性控制[J].安徽警官职业学院学报,2012(6):23-26. 

  [8] 刘文欢.德国反恐法的合宪性控制[J].湖北警官学院学报,2012(10):69-72. 

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