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浅谈节假日免收通行费政策的行政法检视

作者:2020-08-27 00:04阅读:文章来源:

  一、问题的提出

  2012年7月24日,国务院发布了《国务院关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》(以下简称《通知》)。根据该方案,春节、清明节、劳动节、国庆节等四个国家法定节假日以及当年上述法定节假日的连休日,收费公路将免收小型客车通行费。实施节假日免收费方案的目的是明确的,即“进一步提升收费公路通行效率和服务水平,方便群众快捷出行”,基于此,《通知》被视为政府释放的政策红利,以及让公路还原其公共产品属性的良好决策。

  《通知》具有强烈的社会公益性,但其正当性却值得质疑。根据《通知》的规定,免费通行的收费公路范围为符合《公路法》及《收费公路管理条例》规定,经依法批准设置的收费公路,这实际上包括了政府投资以及私人主体投资的收费公路两种类型。政府投资的高速公路免收通行费,可以视之为行政给付,自然没有疑问;但是,以行政规范的形式限制私人投资主体的收费权,则值得深入检讨。更重要的是,《通知》规定的保障措施仅限于加强领导、明确责任、完善对策、正面引导等行政管理层面的内容,至于私人投资主体的损失补偿问题则并未涉及。对此,有学者指出:享有高速公路收费权的企业,其经营收费要么有着法律法规依据,要么经过有权行政部门依法核准,或者有着契约上的依据。政府遽然宣布免费通行,无疑将影响高速经营公司的收费权益。因此,经营性公路免费无异于政府拿企业的利益去送礼。笔者赞同这一见解,我们并不否认节假日免收通行费政策所负载的社会公益目标,但单纯的公益因素显然难以支撑一项政府规制全部的合法性与正当性。

  正如Richard A.Epstein教授在评论Just v.Marinette County一案时所指出的:“保持湿地原貌只是为公众带来了一种可能的收益,这并不能排除补偿这项宪法义务。这些案件背后的真正动机是这样一种想法,这在类似的Sibson v.New Hampshire案中也同样明显,这就是,填充土地的行为‘对沼泽地有害,对人类有害’。但是,谁对沼泽地拥有权利呢?”基于同样的逻辑,免收通行费可以“进一步提升收费公路通行效率和_服务水平,方便群众快捷出行”,但问题的关键在于:谁对收费公路通行费拥有权利呢?从这一视角出发,节假日免收通行费政策构成了对私人财产的征收。也只有基于财产征收的视角,才能厘清关于免收通行费政策的各种争论,并为该政策的检讨提供正确的思考方向。

  二、免收通行费之行政征收性质辨思

  (一)立法征收概念之引入与检讨

  就形式层面而言,该《通知》非常契合德国法上的立法征收。所谓立法征收,即指财产征收可以经由法律直接予以执行。立法征收的概念始于魏玛时期,在一例因矿业法而导致退休金被撤销的案件中,立法征收获得了司法的认可。德国《基本法》第14条第3项则明确规定:只有符合社会公共利益时,方可准许征收财产。对财产的征收只能通过和根据有关财产补偿形式和程度的法律进行。据此,财产征收不仅可以“根据”法律进行,亦可以“通过”法律为之,立法征收被正式建构为一项法律制度,成为行政征收之外独立的财产征收类型。《通知》作为国务院制定的规范性文件,剥夺了不特定收费主体在特定期间内收取通行费的权利。如果我们在最广泛的意义上理解“立法”的外延,那么,将《通知》纳入立法的范畴,进而将之认定为立法征收,似无不可。而且,根据我国《宪法》第13条的规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。该条亦未明确限定征收只能以行政处分为之,即并未排除立法征收的空间。以上只是就形式层面而得出的结论。那么,以国务院的决定、命令进行私人财产的征收是否具有正当性?这是需要在实质层面进行回答的问题。《立法法》第8条规定:下列事项只能制定法律:……(六)对非国有财产的征收;……第9条规定:本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。据此,财产征收属于法律保留的范畴,即使法律作出了授权规定,国务院亦应制定行政法规,并严格遵循授权目的和范围。因而,即使承认我国《宪法》对于立法征收的容认性,根据法律保留原理,其亦仅限于狭义的法律以及根据法律授权条款制定的行政法规。《通知》作为国务院制定的政策调整性文件,显然不属于行政法规,上位法的授权条款亦是付诸阙如。基于此,将《通知》认定为立法征收,并不具有实质上的合理性。

  (二)行政征收定性之理由分析

  其实,立法征收作为德国法上的制度构建,在比较法的视域中并不具有典型性,大多数国家的立法并未规定这一制度。因此,一般而言,财产征收即等同于行政征收制度。但是,本文之所以首先讨论《通知》成立立法征收的可能性,而非直接认定其行政征收性质,主要是基于以下考虑:在一般的意义上,行政征收总是具体性、个案性的,以行政处分的形式存在;而该《通知》的规范对象显然不特定,并且具有效力上的反复适用性,应当认定为抽象行政行为。因此,《通知》并不符合行政征收的一般形式,反而更加类似于立法征收。为了避免可能产生的逻辑混淆,对此加以厘清即为必要。

  但是,如上所述,行政征收一般是以具体性、个案性的行政处分形式存在,因此,将作为抽象行政行为的《通知》认定为行政征收,即非一个当然的结论。笔者将之定性为行政征收,是在征收扩张的视野下展开的。在古典征收阶段,征收之概念界定极为精密,财产征收之标的,只局限于所有权及其他的物权;而在现代,征收的概念得到了扩张,大大超过了最初的范围。“扩张的征收”除了包括古典征收以外,还涵盖了以下两种行为类型:其一,应予补偿的财产权限制。即:国家对私人财产权利的限制使之遭受了特别损害。尽管该限制并非直接移转财产所有权,但仍间接地、在效果上拘束了财产权;其二,公权力附随效果损害。即:公权力行为本身不具有违法性,但在实施过程中,对于个别的私人财产权造成了附带的不利益后果,逾越了财产权人所能忍受的程度,产生了特别的损害。

  根据《通知》的规定,春节、清明节、劳动节、国庆节等四个国家法定节假日以及当年上述法定节假日的连休日,收费公路将免收小型客车通行费。据此,《通知》并非直接移转所有权或其他的物权,亦非完全剥夺高速公路通行费的收取权利,仅限制了私人投资主体在特定期间内的收费权益。笔者认为,这构成了应予补偿的财产权限制。正如Richard A.Epstein教授所指出的:“无论如何划分所有权权利中包含的基本的权能,也无论这一划分发生了多少次,这些碎片的总和以及每块碎片自身,都属于征用权条款的调整范围。”高速公路收费权益显然属于收益权能的内容,因此,应当认为节假日免收通行费政策构成了应予补偿的财产权限制,即扩张的征收。

  三、免收通行费政策公益目的之考量

  (一)“纠偏”理念的误用

  根据《通知》的规定,节假日免收通行费的政策目的是“进一步提升收费公路通行效率和服务水平,方便群众快捷出行”。因此,肯定该规制政策的公共利益目的,应无疑问。然而,有观点认为,我国收费公路的投资模式千差万别,投资回报率不一,加之管理上的缺位,使得超期收费等不合理收费现象大量存在,节假日免收通行费政策恰好可以视为对此的纠偏。这一观点具有认真检讨的必要。

  “纠偏”理念发端于斯通大法官在United States v.Carolena Products Co.一案所作的第四脚注。20世纪六、七十年代,纠偏行动在美国联邦与各州政府的社会政策中广为盛行。但是,通过观察可以发现,纠偏行动主要观照基于种族造成的教育、就业等基本权利的不平等。罗尔斯认为,“正义的第一个原则:每个人都应有平等的权利去享有与人人享有的类似的自由体系相一致的最广泛的、平等的基本自由权利体系”;“正义的第二个原则:社会和经济的不平等的安排应能使它们符合地位最不利的人的最大利益,符合正义的储蓄原则,以及在公平的机会均等的条件下与向所有人开放的官职和职务联系起来。”基于此,纠偏应当仅限于“最广泛的、平等的基本自由权利体系”,至于社会和经济的不平等,则不应通过政策的纠偏予以消弭。因此,尽管我国的收费公路存在如上所述的诸多不合理收费现象,但收费权作为私人投资主体合法取得的权利,应当承认信赖保护原则的适用。当然,对于超期收费等违法行为,行政机关有权个案性地责令改正或者采取其他管理措施,但无论如何,高速公路收费权问题不应涉及政策“纠偏”。将《通知》认定为“纠偏”,不仅是对“纠偏”理念本身的误读,更是为公权力恣意侵犯私人财产权利埋下了理论上的隐患,此即下文即将论述的“警察权力”问题。

  (二)“警察权力”之厘清

  从另一个视角观察,在上述观点的背后,其实隐含着美国法上的“警察权力”理论:联邦及各州可以拥有“警察权力”来管理人民,而且连带地可以将人民的自由权及财产权等基本权利予以限制或剥夺。警察权力的行使目的,早期是为了遏制及排除对公益有害之私人行为。然而,作为经特许经营契约获得的权利,即使公路收费具有现实上的不合理性,其仍然是一项合法的财产权利,难以认为公路收费权的行使属于“对公益有害之私人行为”,似乎并无“警察权力”的适用空间。

  然而,“警察权力”理论在此处之所以具有讨论的必要性,乃是因为“警察权力”范围扩张之所致。随着社会管理事务的不断复杂化,“警察权力”不再局限于传统的、消极性质的有害行为排除,更是积极地促进公益,达成社会正义。在著名的Miller v.Schoene一案中,最高法院维持了州政府未经补偿就砍伐观赏杉树的权力。法院认为,该行为所保护的苹果树的价值远远超过砍伐的观赏杉树的价值,因而无须精确地考察受到感染的观赏杉树是否构成普通法或制定法上对公益有害之行为。瑏瑠如果按照扩张的“警察权力”逻辑,节假日免收通行费政策即具有合理性。这是因为,《通知》的目的是“进一步提升收费公路通行效率和服务水平,方便群众快捷出行”,确实可以促进社会公益;相较而言,受到限制、牺牲的仅仅是具有超期收费、收费过高等诸多不合理现象的高速公路收费权。如果作一个纯粹的功利计算,这一问题的答案并不难得出,节假日免收通行费政策也就自然可以被视为“警察权力”的合理运用。

  但是,问题的关键在于:“警察权力”本身的扩张是合理的吗?如果将警察权力扩张至促进公共福祉的程度,警察权力与征收条款之间即无从区别。警察权力允许国家限制或剥夺私有财产而不必提供补偿,此时,受到征收条款规制的行为必将遁入“警察权力”之中,私人财产权即失其保障。因此,“警察权力”的扩张必然伴随着私人权利的限缩,基于权利保障的要求,“警察权力”的界限必须得到严格的厘定,“若没有暴力或虚假陈述,就不能通过治安权(Police Power,即警察权力——笔者注)来抹平当事人间可感觉到的经济不平等,这是因为,并不存在需要控制的私人不当行为。”瑏瑡笔者基本上赞同这一见解,即警察权力仍应回归原初的“有害行为排除”之范畴。在这一界定下,节假日免收通行费政策即无从通过“警察权力”予以正当化,而仍应受到征收条款的规制。

  四、高速公路通行费法律性质之界定

  扩张的征收概念,使得征收之标的不再以所有权和其他物权为限。德国《基本法》第14条第1项规定的“所有权保障”,系和“财产权保障”同义。所有具有财产价值的私权利,如所有权、精神财产权、债权以及其他私法的权利,皆可归属于《基本法》保障范围之内。那么,公路收费权是否属于“具有财产价值的私权利”?《收费公路管理条例》第7条规定:收费公路的经营管理者,经依法批准有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费。该条为公路管理机构和公路经营公司行使收费权的共同法律依据。有论者据此认为:从法条规定看两者取得收费权的方式是一致的。由于公路管理机构系经政府授权而取得规费征收权,因此公路经营公司根据该条规定也是依行政授权而取得规费征收权,而非依行政特许取得价金收取权。公路经营公司与利用人之间为行政征收法律关系,民营化没有改变利用人对国库的公法义务。这一观点如果成立,必然会在逻辑上得出以下结论:国务院决定节假日对部分车辆免收通行费,这是政府依职权扩大免收通行费的范围,具有合法性;对于公路经营公司而言,这只是政府对授权内容的单方面变更,公路经营公司对此无权提出异议,也不构成对公路经营公司财产权的侵害,更不存在补偿问题。笔者认为,以上观点存在诸多值得商榷之处。

  其一,在司法实务上,法院更多地将收费公路争议认定为服务合同纠纷。在“王巍与辽宁省高速公路管理局服务合同纠纷”一案中,一审、二审判决均认为,高速公路管理局虽属事业单位,但其享有向驶入辽宁省境内高速公路的车辆收取通行费的权利,故与高速公路使用人之间形成了事实上的服务合同法律关系。由于高速公路管理局疏于管理而引发交通事故,其对此应当承担违约赔偿责任。笔者亦赞同将使用收费公路定性为私法关系。这是因为,《国家赔偿法》对于公共设施致人损害的赔偿责任并未作出规定,如果将使用收费公路认定为公法关系,在发生公共设施致害的情形,当事人即无从依据《国家赔偿法》寻求救济。基于权利救济的考虑,将之作为私法关系处理具有实益性。相应地,在私法性质的法律关系中,通行费即不应被认为是一种行政规费,而应当作为提供高速公路使用、服务的合同对价。

  其二,行政授权是指法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织行使特定行政职能,对此,《行政处罚法》及《行政许可法》均有明确的规定。公路经营公司作为以营利为目的的非公益性组织,显然不能成为被授权的对象。在“屈建军、武陟县宏达汽车运输有限公司诉焦作市新时代高速公路有限公司不服高速公路加收费款”一案中,法院裁定即指出:对于拒交、逃交通行费而拒不补交的,该条例授权由高速公路路政管理机构处理。因此,被告焦作市新时代高速公路有限公司不属于依法享有行政管理职权的行政主体,其所作出的行为不属于行政行为,本案不属于行政诉讼的受案范围,原告的起诉应裁定驳回。

  其三,《收费公路权益转让办法》第3条明确规定:收费公路权益转让,是指收费公路建成通车后,转让方将其合法取得的收费公路权益有偿转让给受让方的交易活动;该《办法》第二章、第三章则进一步规定了收费公路权益转让的条件和程序。此外,《担保法解释》第97条规定:以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的,按照担保法第75条第(4)项规定(依法可以质押的其他权利——笔者注)处理;《国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》亦指出:“公路建设项目法人可以用收费公路的收费权质押方式向国内银行申请抵押贷款,……质权人可以依法律和行政法规许可的方式取得公路收费权,并实现质押权。”以上规范明确肯定了收费权转让及质押的合法性,进一步地,即是肯定了收费权的民事权利属性。这是因为,只有民事权利才能转让或质押;如果将收费权定性为行政规费,其根本无从进入民事领域自由流通,权益的转让或质押亦无从实现。这一结论显然与上述法规范存在诸多矛盾之处,如果坚持收费权的行政规费性质,即无法走出这一规范层面的困境。

  综上所述,公路收费权并非公法层面的权利。但是,其在民事权利体系中应当如何定位,理论上存在不同见解。有观点认为,公路收益权来自于国家利用各种投资建成公路而享有的公路不动产所有权。国家又将公路所有权与公路经营权分开,将公路经营权赋予专门成立的公路经营公司经营管理,其中重要的经营管理权限就是公路收费权,为此将之定性为用益物权较为妥当。亦有学者提出,公路收费是典型的合同行为,合同的债权人是投资收费公路建设的项目经营法人,收取车辆通行费是其主要的合同权利。笔者认为,无论是将公路收费权定性为用益物权、普通债权、集合债权甚至是新型财产权利,皆在逻辑上肯定了其私权利性质,自然能够纳入“财产权保障”之范畴。因此,应当认为,节假日免收通行费政策剥夺了私人投资主体在特定期间内收取通行费的权利,构成了对私人财产权利的征收。

  结语

  德国《基本法》第14条第3项规定有所谓“唇齿条款”:只有符合社会公共利益时,方可准许征收财产。对财产的征收只能通过和根据有关财产补偿形式和程度的法律进行。“在宪法的体系中,财产权保障、征收和补偿三者,不仅在经济上,也在法律上,都已融合为一体,而不可分离。”但是,就我国目前立法而言,财产管制极少同时规定补偿条款。值得关注的是,交通运输部组织起草的《收费公路管理条例》(修正案征求意见稿)第7条规定:“……国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的,可通过适当延长收费年限等方式予以补偿。……”对于这一规定,人们更多地给予了否定的评价。笔者亦认为,以“适当延长收费年限等方式”补偿经营管理者基于国家实施免费政策而遭受的损失,的确是一项值得检讨的规定。其所体现出来的,乃是一种粗放而非精细的解决问题的思路。国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成的影响,并非不可计量的,只需对其实际遭受的损失予以填补即可。以“适当延长收费年限等方式”予以补偿,不仅会造成对经营管理者的过度补偿,更为重要的是,节假日免收通行费的对象范围仅限于小型客车,一旦延长收费年限,将使得并未享受免收通行费政策的其他车辆使用人承受更重的负担,造成事实上的不平等。以上均是《收费公路管理条例》(修正案征求意见稿)第7条规定所要检讨的内容。但是,该条所表达的损失补偿理念则是值得肯定的,与本文的观点亦是不谋而合。就征收条款而言,如果补偿规定付之阙如,征收条款的制度功能将被彻底消解。在这一意义上,“无补偿即无征收”的“唇齿条款”对于私人财产权之保障,无疑具有更为直接和重大的意义。因此,除却立法技术层面的瑕疵,《收费公路管理条例》(修正案征求意见稿)第7条的规定完全可以视为“无补偿即无征收”的宪法原理在我国的具体实践。

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