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双重救济问题探讨———美国新反补贴税法规定

作者:2020-08-27 00:05阅读:文章来源:
  一、美国新反补贴税法调整双重救济问题的缘起
  美国“双反”调查中的双重救济问题久已有之,原本由市场经济国家被调查产品所获得的出口补贴引发,随着美国商务部改弦易辙对非市场经济国家产品适用反补贴税法,国内补贴引起的双重救济作为一个“新”问题出现在针对非市场经济国家产品发起的“双反”调查中。非市场经济国家产品双重救济发生机制在于美国商务部在反倾销调查中使用非市场经济方法计算倾销幅度———以未受补贴影响的替代国价格计算被调查产品的正常价值,然后再与补贴过的出口价格进行比较得出倾销幅度,据此征收的反倾销税本已抵消了涉案企业所获的国内补贴,但美国商务部在反补贴调查中对该部分国内补贴进行重复计算,对同一补贴再次以反补贴税抵消,这就是以两个贸易救济行为去纠正同一市场扭曲行为,从而对美国国内产业进行了双重保护、双重救济。
  美国商务部在其对中国产品发起的“双反”调查中一直否认双重救济问题的存在,并强调美国国内法仅防止出口补贴造成的双重救济,而不涉及国内补贴产生的双重救济,亦即该种双重救济是可以合法存在的。中国企业与政府双管齐下,通过美国国内救济及世贸组织多边救济方法,在美国国内法院和世贸组织争端解决机构挑战美国商务部对双重救济问题的不当做法。此后,美国国内法院以及世贸组织争端解决机构先后承认国内补贴导致的双重救济可能存在,世贸组织争端解决机构并认定此种双重救济违反了世贸组织协定。如此一来,美国新反补贴税法规定不得不专门对非市场经济国家的双重救济问题作出规定。
  (一)美国国内法院及世贸组织争端解决机构对双重救济有条件的确认
  在美国国内司法审查案件“GPX国际轮胎公司诉美国”(以下简称“GPX轮胎案”)中,美国商务部试图通过否认国内补贴降低出口价格来抹煞双重救济的整个事实。美国国际贸易法院认为美国商务部并不能完全否认国内补贴具有降低出口价格的作用,美国商务部将被调查产品的出口价格与其无补贴的结构正常价值进行比较,如果不进行某类调整,征收反倾销税“很可能”导致双重救济。这样,美国国际贸易法院首次确认了对非市场经济国家产品采取“双反”措施而由国内补贴引发的双重救济是存在的。对于美国商务部是否针对非市场经济国家产品实施双重救济的问题,世贸组织“美国—对部分中国产品征收最终反倾销反补贴税案”(以下简称“DS379案”)专家组和上诉机构观点基本一致,均确认美国商务部的做法存在双重救济的可能性。
  专家组指出:按照非市场经济方法计算的倾销幅度不仅反映了被调查生产商在国内市场和出口市场之间的价格歧视(即倾销),也反映了影响生产商生产成本的经济扭曲。当倾销幅度部分是由对出口产品提供的补贴造成之时,根据非市场经济方法计算出的反倾销税将会同时对倾销和补贴进行规制。如果再对同一出口产品加征反补贴税,则该产品所获的补贴可能会不止一次地被抵消。因此,以非市场经济方法征收反倾销税并同时征收反补贴税可能会产生双重救济。上诉机构在裁决中同样认为,根据非市场经济方法计算出的倾销幅度同时涵盖了倾销和补贴的因素,补贴已计入整体倾销幅度中,由此计算出的反倾销税可能“抵消”了国内补贴,从而导致双重救济的出现。值得注意的是,美国国内法院及世贸组织专家组和上诉机构均承认双重救济的存在是有条件的,即采取“双反”措施事实本身并不必然导致双重救济的发生,而是“可能”引发双重救济。“DS379案”上诉机构更是明确指出双重救济“取决于国内补贴是否以及在何种程度上降低了产品的出口价格,以及调查机关是否采取了必要的纠正措施调整其方法”。1994年《关税与贸易总协定》(以下简称GATT1994)第6条第5款是世贸组织协定中明确对出口补贴导致的双重救济问题作出规定的条文,“DS379案”上诉机构在对其进行解释时,认为出口补贴引发的双重救济在于出口补贴“原则上”会按比例降低产品出口价格,但不影响其国内销售价格,从而提高了倾销幅度。这样,补贴和倾销造成了GATT1994第6条第5款所规定的“相同情况”,同时征收反倾销税和反补贴税会导致对这一“相同情况”进行重复补偿而产生双重救济,由此被GATT1994第6条第5款所禁止。“DS379案”上诉机构进一步指出,GATT1994第6条第5款未提及国内补贴造成的双重救济问题,是由于国内补贴会以“相同的方式”并在“相同程度”上影响被调查产品的国内价格和出口价格,从而未改变倾销幅度,同时征收反倾销税与反补贴税不会出现“补偿倾销或国内补贴所造成的相同情况”。因此,GATT1994第6条第5款未明确禁止国内补贴情况下同时征收反倾销税和反补贴税是符合逻辑的。
  可见,“DS379案”上诉机构承认GATT1994第6条第5款背后隐含着一个经济学上的推论:出口补贴仅降低被调查产品的出口价格,但不影响国内价格;而国内补贴则同等地降低了被调查产品的出口价格与国内价格。按照这一推论本可直接得出:美国调查主管机关在对中国产品的“双反”调查案件中重复计算了被调查产品所获得的国内补贴,出现了双重救济。然而,“DS379案”上诉机构却出现观点上的反复,强调此种情况下的双重救济有赖于国内补贴是否以及如何对出口价格造成影响,亦即要求国内补贴在事实上降低了出口价格,而非根据经济学理论的一般推定。很明显,“DS379案”上诉机构对出口补贴和国内补贴导致的双重救济并未坚持同一认定逻辑,对后者的成立条件采取了更高的标准。
  二、美国新反补贴税法规定对双重救济问题的规制
  《H.R.4105法案》由2个条文组成,专门为非市场经济国家而定。《H.R.4105法案》第1条规定,美国主管机关有权对非市场经济国家适用反补贴税法;第2条规定,美国主管机关应对非市场经济国家产品由国内补贴导致的双重救济进行反倾销税调整,以避免双重救济的发生。
  (一)美国新反补贴税法解决双重救济问题的方法:调整反倾销税
  1.调整反倾销税以抵消多征收的反补贴税为了防止重复征收反补贴税,《H.R.4105法案》第2条采用了抵消的方法,通过“降低与所提高的加权平均倾销幅度数额相等的反倾销税”来抵消多征收的反补贴税。事实上,美国商务部已有过类似的实践。在2010年4月26日,美国商务部为了能继续对中国的新充气工程轮胎适用反补贴税法,曾按照美国国际贸易法院的判决尝试解决双重救济问题。美国商务部采取了反补贴税的全额抵消法,即将中国企业的反补贴税率在反倾销现金保证金率中予以全额抵消。具体做法为,美国商务部裁定强制应诉企业河北兴茂轮胎公司的补贴率为14.00%,然后在该公司29.93%的倾销幅度中进行扣除,最终河北兴茂轮胎公司的反倾销现金保证金率为15.93%。在这里,美国商务部等于是将反补贴税在反倾销税额中进行了全额扣减,此种方法虽能有效地避免双重救济问题的出现,但其实效与美国商务部放弃征收反补贴税完全相同。此外,为避免“出口补贴”导致的双重救济,《1930年关税法》规定了具有间接抵扣性质的抵消法。其第772条第(c)款(1)项(C)目规定,反倾销调查中主管机关对被调查产品的出口价格和结构出口价格进行调整时,应在出口价格或结构出口价格上增加反补贴税额。此种方法通过在被调查产品的出口价格上增加要征收的反补贴税额以达到降低倾销幅度、减少征收反倾销税的目的,虽然具有间接性,但同样是以反补贴税来抵消反倾销税,从而防止对同一产品上的出口补贴进行重复征税。采用这一方法对被调查企业有益,如果美国商务部在反补贴调查中认定被调查企业获得了超过加权倾销幅度金额的出口补贴,则在反倾销调查中可能出现倾销幅度低于2%的结果,此时便可“定性”应诉企业的倾销行为不成立。但如果美国商务部在确定倾销幅度时反补贴调查尚未完成,则难以调整出口价格。因此,美国商务部在反倾销初始调查的实践中同样采用了直接的抵消法,将反补贴税在反倾销现金担保额中予以抵消。此一做法得到了美国联邦巡回法院的支持。可见,防止双重救济问题的抵消法早已存在于美国的立法和实践中。不过,同为调整反倾销税的抵消法,《H.R.4105法案》第2条并不对反补贴税进行全额抵消,而要视国内补贴对倾销幅度的影响而定。
  三、中国产品遭遇双重救济问题的展望
  (一)《中国入世议定书》第15条非市场经济条款的终止对双重救济问题的影响
  从双重救济的发生机制来看,解决中国产品遭遇的双重救济问题的根本之法是美国商务部在对中国产品反倾销调查中放弃使用非市场经济方法计算倾销幅度。在2016年12月11日,《中国入世议定书》第15条(a)项(ii)目的规定终止,亦即一般所称的“非市场经济地位”条款到期,届时美国商务部如能采取与市场经济国家产品一样的方法对待中国产品,则由国内补贴引发的双重救济问题将寿终正寝,《H.R.4105法案》第2条当然也不再适用中国被调查企业。然而,对《中国入世议定书》第15条的解读,学者们争议激烈。 由于《中国入世议定书》第15条(a)项(ii)目规定的是反倾销调查中正常价值的非市场经济比较方法,其终止并不等于进口国赋予中国市场经济地位,目前争议的焦点已逐步从2016年12月11日之后中国可否自动获得市场经济地位转向替代国方法能否终止的问题。
  相当一部分学者认为在2016年12月11日后世贸组织进口成员仍可根据《中国入世议定书》第15条继续使用替代国做法,其中颇有代表性的两种观点是“举证责任转移”论和“其他条款存续”论。“举证责任转移”论认为《中国入世议定书》第15条(d)项的规定,并未禁止世贸组织进口成员使用特殊的替代国方法,而是终止了对中国和其特定的产业或部门处于非市场经济体制下的推定。亦即在2016年12月11日前,由于被推定为非市场经济体,中国的生产者负有完成受调查产业具备市场经济条件的举证责任,如无法完成,则世贸组织进口成员可采用替代国方法;而在12月11日后出现了举证责任的转移,由反倾销调查中的申请方承担中国产业为非市场经济条件的举证责任。持“其他条款存续”论者认为,在《中国入世议定书》第15条(a)项(ii)目到期后,(a)项的序言和(i)目仍然存在。
  《中国入世议定书》第15条(a)项(i)目规定受调查的生产者需承担同类产品的产业在制造、生产和销售被调查产品方面具备市场经济条件的举证责任,而且世贸组织进口成员计算正常价值时使用的是被调查产业的中国价格或成本,而非被调查生产者的价格。因此,《中国入世议定书》第15条本身提供了一个有别于“常规”价格比较的方法。亦即《中国入世议定书》第15条(a)项(i)目在(a)项(ii)目之外具有独立存在的意义。此外,《中国入世议定书》第15条(a)项序言仅是“依据”(a)项(i)目和(ii)目的规则计算正常价值,而非严格适用这些规则,(a)项序言允许适用不同于(i)目和(ii)目之外的其他规则。换言之,《中国入世议定书》第15条(a)项序言赋予了世贸组织进口成员使用另外情形的替代国方法。显然,这两种解释方法很可能为不愿放弃非市场经济计算方法的世贸组织进口成员所接受。自1981年的天然薄荷脑反倾销调查开始,美国商务部一直将中国视为非市场经济国家。在2006年的文具纸反倾销调查中,美国商务部再次确认了中国的非市场经济地位。美国商务部在调查中承认中国已经进行了显著和持续的经济改革,但在考察了中国货币自由兑换的程度、劳资双方协商工资的自由度、对合资企业或其他外国公司在中国投资准入程度、政府对生产资料所有或控制的程度以及政府对资源分配、企业的价格和产量的控制程度后,仍然认为中国的市场力量还没有充分发展到在反倾销调查中可允许使用中国国内价格和成本的水平,因此美国商务部在美国反倾销法下继续把中国视为非市场经济。 目前,美国商务部没有改变其立场的任何迹象。可以预见,美国商务部不会轻易放弃反倾销调查中惯用的非市场经济计算方法。
 

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